Rapport annuel 31 mars 2022 - Enquêtes de dommage et réexamens ayant trait au dumping et au subventionnement

Aux termes de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) peut imposer des droits antidumping et compensateurs lorsqu’un dommage est causé aux producteurs nationaux par des marchandises importées au Canada :

• qui sont vendues à des prix inférieurs aux prix de vente sur le marché intérieur ou à des prix inférieurs au coût de production (dumping), ou
• qui ont été produites grâce à certains types de subventions gouvernementales ou à d’autres formes d’aide (subventionnement).

Les décisions concernant l’existence de dumping et de subventionnement relèvent de l’ASFC. Le Tribunal détermine si ledit dumping ou subventionnement a causé ou menace de causer un dommage à une branche de production nationale ou a causé un retard de la mise en production d’une branche de production nationale.

Enquêtes de dommage

Enquêtes préliminaires de dommage (PI)

Le processus débute lorsqu’un producteur canadien ou une association de producteurs canadiens cherche à obtenir un redressement à la suite d’un présumé dumping ou subventionnement dommageable en déposant une plainte auprès de l’ASFC. Si l’ASFC ouvre une enquête de dumping ou de subventionnement, le Tribunal procède à une enquête préliminaire de dommage en vertu de la LMSI.

Dans une enquête préliminaire de dommage, le Tribunal détermine si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard, ou menace de causer un dommage.

Si les éléments de preuve n’indiquent pas, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard ou menace de causer un dommage, le Tribunal met fin à l’enquête et l’ASFC met fin à l’enquête de dumping ou de subventionnement. Le Tribunal rend une décision et des motifs.

Enquêtes définitives de dommage (NQ)

Si l’ASFC rend une décision provisoire de dumping ou de subventionnement, le Tribunal ouvre une enquête définitive de dommage aux termes de la LMSI. L’ASFC peut imposer des droits provisoires sur les importations à compter de la date de la décision provisoire et poursuit son enquête jusqu’à ce qu’elle rende une décision définitive à l’égard du dumping ou du subventionnement.

Le Tribunal doit rendre ses conclusions dans les 120 jours suivant la date de la décision provisoire de dumping ou de subventionnement rendue par l’ASFC. Le Tribunal dispose d’une période supplémentaire de 15 jours pour présenter les motifs à l’appui de ses conclusions. Des conclusions de dommage ou de retard ou de menace de dommage à une branche de production nationale rendues par le Tribunal sont nécessaires pour l’imposition de droits antidumping ou compensateurs par l’ASFC. Les conclusions demeurent en vigueur pour une durée maximale de cinq ans.

Tendance historique : enquêtes de dommage

Le Tribunal connait une augmentation tendancielle de sa charge de travail liée à la LMSI et s’attend à ce que cette tendance se poursuive, en partie en réponse à un environnement de commerce international difficile et en partie en raison d’un pourcentage élevé d’enquêtes et de réexamens qui aboutissent à l’imposition de mesures de recours commerciaux.

Les données rétrospectives montrent une augmentation du nombre de causes portées devant le Tribunal. La hausse du nombre d’enquêtes préliminaires et d’enquêtes de dommage menées cette année et au cours des dix dernières années est particulièrement remarquable, comme l’indique le graphique ci-dessous.

Dans son budget de 2021, le gouvernement a fait part de son intention de lancer des consultations publiques sur des mesures visant à renforcer le système de recours commerciaux du Canada et à en améliorer l’accès pour les travailleurs et les petites et moyennes entreprises (PME). Dans le budget de 2022, le gouvernement a proposé d’apporter des modifications à la LMSI et à la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur afin de veiller à ce que les marchandises faisant l’objet d’un commerce déloyal soient soumises à des droits, et d’améliorer la participation des travailleurs. Ces changements, s’ils sont mis en œuvre, pourraient faciliter les recours commerciaux et encourager davantage l’utilisation des mécanismes de recours commerciaux du Canada, ce qui entraînerait une augmentation du nombre moyen de recours déposés chaque année auprès du Tribunal.

Réexamens relatifs à l’expiration

Ouvertures de réexamens relatifs à l’expiration (LE)

La LMSI prévoit l’expiration d’une ordonnance ou de conclusions après cinq ans à moins qu’un réexamen relatif à l’expiration ne soit entrepris. Le Tribunal publie un avis d’expiration au plus tard deux mois avant la date d’expiration des conclusions ou de l’ordonnance. L’avis invite les personnes intéressées à présenter des observations sur la question de savoir si l’ordonnance ou les conclusions doivent faire l’objet d’un réexamen. Si le Tribunal n’est pas convaincu du bien-fondé de procéder à un réexamen relatif à l’expiration, il rend une ordonnance et des motifs à l’appui. Autrement, il ouvre un réexamen relatif à l’expiration.

Réexamens relatifs à l’expiration (RR)

Lorsque le Tribunal procède à un réexamen relatif à l’expiration de conclusions ou d’une ordonnance, il publie un avis de réexamen relatif à l’expiration et avise l’ASFC de sa décision. 

TL’objet d’un réexamen relatif à l’expiration est de déterminer si l’imposition de droits antidumping ou compensateurs est toujours nécessaire. Le réexamen relatif à l’expiration comporte deux étapes. La première étape est l’enquête de l’ASFC pour décider si l’expiration de l’ordonnance ou des conclusions causera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping ou du subventionnement. Si l’ASFC conclut qu’une telle poursuite ou reprise est vraisemblable à l’égard de certaines marchandises, la deuxième étape commence, à savoir l’enquête du Tribunal pour déterminer si l’expiration des conclusions causera vraisemblablement un dommage ou un retard. Dans le cas où l’ASFC conclut, à l’égard de certaines des marchandises, qu’il n’y aura vraisemblablement pas une reprise du dumping ou du subventionnement, le Tribunal ne tient pas compte de ces marchandises dans sa décision subséquente sur la probabilité d’un dommage et rend une ordonnance en vue d’annuler l’ordonnance ou les conclusions à leur égard.

La procédure du Tribunal dans un réexamen relatif à l’expiration est semblable à celle d’une enquête définitive de dommage (NQ). À la fin du réexamen relatif à l’expiration, le Tribunal rend une ordonnance et des motifs à l’appui, annulant ou prorogeant l’ordonnance ou les conclusions, avec ou sans modification. Dans le cas où le Tribunal les proroge, les conclusions ou l’ordonnance sont en vigueur pour une période supplémentaire de cinq ans, à moins qu’un réexamen intermédiaire ne soit entrepris et que les conclusions ou l’ordonnance ne soient annulées. Si les conclusions ou l’ordonnance sont annulées, les droits antidumping ou compensateurs ne sont plus prélevés sur les importations.

Tendance historique : réexamens relatifs à l’expiration

Les droits antidumping et compensateurs expirent après cinq ans, à moins qu’un réexamen relatif à l’expiration ne soit entrepris pour déterminer si les mesures demeurent nécessaires. Le nombre de réexamens relatifs à l’expiration a progressivement augmenté en dix ans, passant d’une moyenne de trois pour la période 2012 2017 à cinq pour la période 2017-2022. La plupart des enquêtes et des réexamens relatifs à l’expiration des mesures menés ces dernières années ont conduit à l’imposition ou au maintien de mesures. Comme le démontre le graphique à la page suivante, cela crée une pression à la hausse, cyclique mais graduelle, sur la charge de travail du Tribunal. Par exemple, il y a maintenant 49 conclusions de dommage en vigueur  au 31 mars 2022, lesquelles feront l’objet d’un réexamen au cours des cinq prochaines années.

Enquêtes d’intérêt public (PB)

Le Tribunal peut, de sa propre initiative ou sur demande présentée par toute personne intéressée, ouvrir une enquête d’intérêt public après avoir rendu des conclusions de dommage ou de menace de dommage si, d’après lui, il y a des motifs raisonnables de croire que l’assujettissement des marchandises en cause à une partie ou au plein montant des droits prévus pourrait être contraire à l’intérêt public. À l’issue d’une enquête où le Tribunal conclut que l’imposition desdits droits est contraire à l’intérêt public, il transmet au ministre des Finances un rapport recommandant que les droits soient réduits ainsi qu’un niveau de réduction.

Réexamens intermédiaires (RD)

Le Tribunal peut, de sa propre initiative ou à la demande du ministre des Finances, de l’ASFC, de toute autre personne ou d’un gouvernement, procéder au réexamen avant terme de ses conclusions de dommage ou de menace de dommage, ou de ses ordonnances connexes. Il s’agit d’un réexamen intermédiaire. Un réexamen intermédiaire peut être justifié s’il existe une indication raisonnable de l’existence de faits nouveaux ou si les circonstances qui ont mené à l’ordonnance ou aux conclusions ont changé. Le Tribunal entreprend un réexamen intermédiaire lorsqu’il est convaincu de son bien-fondé et détermine ensuite si l’ordonnance ou les conclusions (ou l’un de leurs aspects) doivent être annulées ou si elles doivent être prorogées jusqu’à leur date normale d’expiration, avec ou sans modification.

Demandes de décision sur l’identité de l’importateur (MP)

Lorsqu’il faut déterminer qui est l’importateur de marchandises qui ont été ou seront importées et sur lesquelles des droits en vertu de la LMSI sont exigibles ou ont été versés, ou seront exigibles si les marchandises sont importées, le président de l’ASFC peut saisir le Tribunal de la question afin qu’il rende une décision. Toute personne intéressée par lesdites marchandises importées peut présenter une telle demande.

Résumé de décisions notables dans le cadre du mandat d’enquêtes de dommage et de réexamens ayant trait au dumping et au subventionnement

Sièges rembourrés pour usage domestique (NQ-2021-002)

Le 2 septembre 2021, le Tribunal a rendu ses conclusions dans l’affaire NQ-2021-002, à l’égard du dumping et du subventionnement de certains sièges rembourrés pour usage domestique (SRUD; ceux-ci comprennent, sans s’y limiter, des sièges tels que des canapés, fauteuils, causeuses, canapés‑lits, lits de repos, futons, ottomanes, tabourets et sièges de cinéma maison) provenant de la Chine et du Vietnam. La plaignante dans cette enquête, Palliser Furniture Ltd., produit ce type de sièges et était appuyée par un groupe de producteurs nationaux de SRUD. Le Tribunal a conclu que le dumping et le subventionnement de la plupart des marchandises visées par l’enquête avaient causé un dommage à la branche de production nationale.

L’enquête était remarquable en ce sens qu’elle portait sur des biens de consommation pour lesquels des conclusions entraîneraient des répercussions directes chez les consommateurs. Par exemple, dans les cas où les SRUD ont fait l’objet d’un dumping, le pourcentage des droits antidumping appliqués aux importations chinoises pourraient atteindre 188 p. 100 et celui appliqué aux importations vietnamiennes jusqu’à 179,5 p. 100. En outre, les marchandises qui ont fait l’objet d’un subventionnement pourraient être soumises à des droits compensateurs pouvant atteindre 81,1 p. 100 du prix des marchandises chinoises et 5,5 p. 100 du prix des marchandises vietnamiennes. Comme les SRUD chinois et vietnamiens représentaient plus de la moitié du marché canadien en 2020, l’augmentation du prix global des SRUD en raison des droits antidumping et compensateurs fut notable pour les consommateurs canadiens. Cette situation était particulièrement évidente au cours de l’enquête elle-même, étant donné que des droits provisoires ont été appliqués aux SRUD chinois et vietnamiens dès le début de l’enquête.

Du point de vue de l’enquête, cette dernière était exceptionnelle pour plusieurs raisons. Premièrement, la gamme de SRUD applicable à la définition des marchandises faisant l’objet de l’enquête manquait de cohérence. Cette gamme diversifiée de SRUD a ajouté de la complexité à l’examen du Tribunal visant à déterminer si les SRUD importés étaient comparables aux SRUD produits au Canada et leur faisaient concurrence. Deuxièmement, contrairement à la plupart des autres enquêtes du Tribunal, la présente enquête portait sur une branche de production nationale composée d’un nombre important de producteurs, dont certains n’étaient pas connus de la plaignante au moment où elle a déposé sa plainte. Enfin, l’enquête était particulièrement complexe et impliquait de nombreuses parties, des observations et un volume de demandes d’exemption que le Tribunal n’avait pas vus depuis plus d’une décennie.

Petits transformateurs de puissance (NQ-2021-003)

Le 24 décembre 2021, le Tribunal a rendu ses conclusions dans l’affaire NQ-2021-003, à l’égard du dumping de petits transformateurs de puissance avec une puissance admissible maximale se situant entre 3 mégavolts ampères et 60 mégavolts ampères, en provenance de l’Autriche, du Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et Matsu (Taipei chinois), et de la Corée du Sud. Les plaignants dans cette enquête étaient trois grands fabricants canadiens de ce type de transformateurs. Le Tribunal a conclu que le dumping des transformateurs provenant du Taipei chinois et de la Corée du Sud avait causé un dommage sensible à la branche de production nationale, mais que le dumping des transformateurs provenant de l’Autriche n’avait pas causé de dommage et ne menaçait pas de causer un dommage.

Lorsqu’une enquête porte sur des marchandises provenant de diverses sources, le Tribunal doit déterminer si une évaluation des effets cumulatifs du dumping des marchandises est appropriée. La présente affaire a nécessité une analyse détaillée des conditions de concurrence dans l’industrie, ce qui a amené le Tribunal à conclure qu’une évaluation des effets cumulatifs du dumping des transformateurs de la Corée du Sud et du Taipei chinois était appropriée, mais qu’il n’était pas approprié de cumuler les effets des importations de transformateurs de l’Autriche, puisque ceux-ci ne desservaient pas les mêmes segments du marché. Par conséquent, le Tribunal a effectué deux analyses distinctes de dommage et de menace de dommage.

Le Tribunal a conclu que les transformateurs importés du Taipei chinois et de la Corée du Sud ont eu une incidence importante sur les prix des marchandises de production nationale, et ont fait perdre des ventes aux producteurs nationaux. Les producteurs nationaux ont ainsi été contraints de faire des offres agressives pour maintenir les volumes de ventes et ont causé un dommage sensible sous la forme d’une perte de rentabilité et d’une réduction des arriérés de production, avec des répercussions en aval sur la rentabilité, les investissements et la croissance globale. Cependant, le Tribunal a constaté que les transformateurs provenant d’Autriche ont été importés à la suite d’achats pour lesquels les producteurs nationaux n’ont pas soumissionné ou n’ont pas satisfait aux exigences techniques. Ces transformateurs étaient également plus chers que les marchandises similaires de production nationale, et aucun effet observable sur les prix n’a résulté de ces importations. Le Tribunal a donc conclu que le dumping des transformateurs provenant d’Autriche n’avait pas contribué au dommage subi par la branche de production nationale au cours de la période visée par l’enquête et qu’il ne présentait pas une menace de dommage à l’avenir.

Fournitures tubulaires pour puits de pétrole (NQ-2021-004)

Le 26 janvier 2022, le Tribunal a rendu sa décision dans l’affaire NQ-2021-004, à l’égard du dumping de fournitures tubulaires pour puits de pétrole (FTPP) provenant du Mexique. L’enquête découlait d’une plainte déposée auprès de l’ASFC le 10 mai 2021 par Evraz Inc. NA Canada et Welded Tube of Canada Corp, deux producteurs de FTPP au Canada. Le Tribunal a conclu que le dumping n’avait pas causé de dommage et ne menaçait pas de causer un dommage à la branche de production nationale.

Il s’agissait d’une situation inhabituelle où un troisième producteur national de FTPP, Tenaris Canada, était pratiquement le seul importateur de ces marchandises en provenance du Mexique, dans le cadre d’un consortium international produisant des FTPP au Mexique et dans d’autres pays. Le Tribunal a également examiné l’incidence des transactions internes, des politiques de fixation des prix et de la stratégie de commercialisation de Tenaris Canada, tant pour les FTPP de production nationale que pour les importations en provenance du Mexique, et la façon dont ces éléments devraient être pris en compte dans le contexte de l’analyse de dommage du Tribunal. 

Le Tribunal a conclu que Tenaris Canada avait importé la totalité, ou la quasi-totalité, des FTPP en provenance du Mexique au cours de la période visée par l’enquête, et que ces importations faisaient partie d’une stratégie commerciale réfléchie. Étant donné que Tenaris Canada avait tiré un avantage substantiel de la vente de ces marchandises et qu’elle était donc à l’abri de tout effet négatif potentiel découlant de ces ventes, le Tribunal a jugé approprié, aux fins de son analyse de dommage, d’exclure Tenaris Canada de la branche de production nationale, assurant ainsi que les données globales relatives à la situation de la branche de production nationale ne sont pas faussées.

Toutefois, le Tribunal n’a relevé aucun élément de preuve indiquant que Tenaris Canada a profité de sa structure d’entreprise pour exercer un effet de levier sur les importations sous-évaluées de telle sorte que tout dommage résultant des ventes de FTPP à bas prix de Tenaris Canada était attribuable à ses importations en provenance du Mexique. En fin de compte, le Tribunal a conclu que les plaignantes n’avaient pas subi de dommage sensible en raison du dumping des FTPP mexicaines, mais plutôt en raison de l’incidence d’un certain nombre d’autres facteurs, notamment le ralentissement important de l’industrie, la pandémie de COVID-19, la réduction des stocks par les distributeurs indépendants, qui a entraîné une baisse des ventes chez les plaignantes, et la fixation agressive des prix des marchandises similaires produites au Canada par Tenaris Canada.