Rapport annuel 2024 - Enquêtes de dommage et réexamens ayant trait au dumping et au subventionnement

Aux termes de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) peut imposer des droits antidumping et compensateurs lorsqu’un dommage est causé aux producteurs nationaux par des marchandises importées au Canada :

• qui sont vendues à des prix inférieurs aux prix de marchandises semblables dans le marché intérieur du producteur étranger ou à des prix qui ne couvrent pas les coûts ni un montant raisonnable pour les bénéfices (dumping);
• qui ont été produites grâce à certains types de subventions gouvernementales ou à d’autres formes d’aide de gouvernements étrangers (subventionnement).

Les décisions concernant l’existence de dumping et de subventionnement relèvent de l’ASFC. Le Tribunal détermine si ledit dumping ou subventionnement a causé ou menace de causer un dommage à une branche de production nationale ou a causé un retard de la mise en production d’une branche de production nationale.

Diagramme du processus de la Loi sur les mesures spéciales d’importation 

Enquêtes de dommage

Enquêtes préliminaires de dommage (PI)

L’ASFC ouvre généralement une enquête sur le dumping ou le subventionnement à la suite d’une plainte déposée par un producteur national. Si l’ASFC ouvre une enquête de dumping ou de subventionnement, le Tribunal procède à une enquête préliminaire de dommage en vertu de la LMSI.

Dans une enquête préliminaire de dommage, le Tribunal détermine si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard, ou menace de causer un dommage.

Si les éléments de preuve n’indiquent pas, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard ou menace de causer un dommage, le Tribunal met fin à l’enquête et l’ASFC met fin à l’enquête de dumping ou de subventionnement. Le Tribunal rend une décision et des motifs.

Enquêtes définitives de dommage (NQ)

Si l’ASFC rend une décision provisoire de dumping ou de subventionnement, le Tribunal ouvre une enquête définitive de dommage aux termes de la LMSI. L’ASFC peut imposer des droits provisoires sur les importations à compter de la date de la décision provisoire et poursuit son enquête jusqu’à ce qu’elle rende une décision définitive à l’égard du dumping ou du subventionnement.

Le Tribunal doit rendre ses conclusions dans les 120 jours suivant la date de la décision provisoire de dumping ou de subventionnement rendue par l’ASFC. Le Tribunal dispose d’une période supplémentaire de 15 jours pour présenter les motifs à l’appui de ses conclusions. Des conclusions de dommage, de retard ou de menace de dommage à une branche de production nationale rendues par le Tribunal sont nécessaires pour l’imposition de droits antidumping ou compensateurs par l’ASFC. Les conclusions demeurent en vigueur pour une durée maximale de cinq ans.

Réexamens relatifs à l’expiration (RR)

L’objet d’un réexamen relatif à l’expiration est de déterminer si l’imposition de droits antidumping ou compensateurs est toujours nécessaire. Le réexamen relatif à l’expiration comporte deux étapes.

La première étape est l’enquête de l’ASFC pour décider si l’expiration de l’ordonnance ou des conclusions causera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping ou du subventionnement. 

Si l’ASFC conclut qu’une telle poursuite ou reprise est vraisemblable à l’égard de certaines marchandises, la deuxième étape commence, à savoir l’enquête du Tribunal pour déterminer si l’expiration des conclusions causera vraisemblablement un dommage ou un retard. Dans le cas où l’ASFC conclut, à l’égard de certaines des marchandises, qu’il n’y aura vraisemblablement pas une reprise du dumping ou du subventionnement, le Tribunal ne tient pas compte de ces marchandises dans sa décision subséquente sur la probabilité d’un dommage et rend une ordonnance en vue d’annuler l’ordonnance ou les conclusions à leur égard.

La procédure du Tribunal dans un réexamen relatif à l’expiration est semblable à celle d’une enquête définitive de dommage (NQ). À la fin du réexamen relatif à l’expiration, le Tribunal rend une ordonnance et des motifs à l’appui, annulant ou prorogeant l’ordonnance ou les conclusions, avec ou sans modification. Dans le cas où le Tribunal les proroge, les conclusions ou l’ordonnance sont en vigueur pour une période supplémentaire de cinq ans, à moins qu’un réexamen intermédiaire ne soit entrepris et que les conclusions ou l’ordonnance ne soient annulées. Si l’ordonnance ou les conclusions sont annulées, les droits antidumping ou compensateurs ne sont plus prélevés sur les importations.

* Lorsqu’il est indiqué qu’il n’y a aucun témoin (0), cela signifie que les réexamens relatifs à l’expiration ont fait l’objet d’une audience sur pièces (audience au moyen d’observations écrites).

Tendance historique : Réexamens relatifs à l’expiration

Bien que le nombre d’enquêtes au cours de l’exercice 2023-2024 fut moindre que lors d’exercices précédents, Le Tribunal connait une augmentation tendancielle à long terme de sa charge de travail liée à la LMSI. Cela est dû, en partie, à un environnement de commerce international difficile et à un pourcentage élevé d’enquêtes et de réexamens qui aboutissent à l’imposition ou à la prorogation de mesures de recours commerciaux.

Les droits antidumping et compensateurs doivent être réexaminés tous les cinq ans pour déterminer si les mesures demeurent nécessaires. Le nombre de réexamens relatifs à l’expiration conclus par année a progressivement augmenté en dix ans, passant d’une moyenne d’un peu plus de trois pour la période 2014 2019 à six pour la période 2019-2024. Comme le démontre le graphique suivant, cela crée une pression à la hausse, cyclique mais graduelle, sur la charge de travail du Tribunal. Par exemple, il y a maintenant 50 conclusions de dommage en vigueur  au 31 mars 2024, lesquelles feront l’objet d’un réexamen au cours des cinq prochaines années.

Réexamens intermédiaires (RD)

Il y a réexamen intermédiaire lorsque le Tribunal procède à un réexamen avant terme de ses conclusions de dommage ou de menace de dommage, ou de ses ordonnances connexes. Il peut être entrepris de la propre initiative du Tribunal ou à la demande du ministre des Finances, de l’ASFC, de toute autre personne ou d’un gouvernement.

Un réexamen intermédiaire peut être justifié s’il existe une indication raisonnable de l’existence de faits nouveaux ou si les circonstances qui ont mené à l’ordonnance ou aux conclusions ont changé. Dans le cadre d’un réexamen intermédiaire, le Tribunal détermine si l’ordonnance ou les conclusions (ou l’un de leurs aspects) doivent être annulées ou si elles doivent être prorogées jusqu’à leur date normale d’expiration, avec ou sans modification. 

Résumés de décisions notables prises dans le cadre du mandat relatif à la Loi sur les mesures spéciales d’importation 

Mâts d’éoliennes (NQ-2023-001)

Le 17 novembre 2023, le Tribunal a rendu ses conclusions dans le cadre de l’enquête NQ-2023-001 concernant le dumping et le subventionnement de certains mâts d’éoliennes commerciales en acier et leurs tronçons, originaires ou exportés de la Chine. La plainte a été déposée par Marmen Inc., le seul producteur national de mâts d’éoliennes situé au Québec. 

L’enquête du Tribunal visait à déterminer si les importations de mâts d’éoliennes provenant de la Chine ont causé un dommage sensible à Marmen. Les fabricants d’équipement d’origine (FEO) d’éoliennes achètent des mâts d’éoliennes, selon le projet, puis installent les mâts et les turbines sur le site du projet.

Le Tribunal a examiné les renseignements disponibles relatifs aux soumissions pour chaque projet et a constaté que les éoliennes chinoises étaient vendues à des prix nettement inférieurs à ceux des mâts d’éoliennes offerts par Marmen aux FEO. Il peut sembler, compte tenu de ce seul fait, que cette sous-cotation des prix a causé le dommage invoqué par Marmen au cours de la période visée par l’enquête. Toutefois, les éléments de preuve ont montré que la situation n’était pas aussi simple.

Les mâts d’éoliennes sont immenses et très lourds. Le transport d’un mât d’éolienne de l’usine de fabrication au site d’installation implique une logistique complexe. Les FEO sont généralement chargés de prendre les dispositions nécessaires pour le transport et de payer le coût du transport et de la logistique connexe. 

Le Tribunal a reçu beaucoup d’éléments de preuve et d’observations à ce sujet et, après examen, il était convaincu que les FEO tiennent attentivement compte des facteurs de coût et de fiabilité pour établir des voies de transport spécifiques des mâts d’éoliennes de l’installation de production jusqu’au site de projet. Dans certains cas, les FEO peuvent avoir une préférence pour une méthode de transport établie qui a été utilisée de façon fiable pour des projets antérieurs.

En ce qui concerne les projets éoliens dans l’Ouest canadien, le Tribunal a conclu que Marmen était désavantagée en termes de coûts et de complexité logistique lorsqu’elle soumissionnait des projets situés à des endroits éloignés géographiquement de ses installations de production. La logistique du transport terrestre des mâts d’éoliennes du Québec vers l’Ouest canadien comportait des désavantages auxquels n’étaient pas confrontées les éoliennes importées de la Chine qui étaient transportées par voie maritime de la Chine vers les ports de la côte Ouest.

Ainsi, le Tribunal a conclu que, lorsqu’il s’agit de projets dans l’Ouest canadien, des facteurs autres que le dumping et le subventionnement compliquent grandement le lien entre le dumping et le subventionnement des éoliennes importées de la Chine et le dommage subi par Marmen. 

D’autre part, la logistique du transport était un facteur moins pertinent pour évaluer l’effet du dumping et du subventionnement quant à la concurrence entre les éoliennes chinoises et les éoliennes fabriquées au Canada pour l’approvisionnement des sites de projet qui sont géographiquement plus proches des installations de production de Marmen. Dans au moins un cas (un projet au Québec), le Tribunal a constaté un lien étroit entre le dumping et le subventionnement des éoliennes importées de la Chine et le dommage sensible qui en résultait pour Marmen.

En conclusion, le Tribunal a déterminé que le dumping et le subventionnement des éoliennes chinoises avaient causé un dommage sensible à la branche de production nationale. Toutefois, le Tribunal a exclu de ses conclusions les éoliennes chinoises importées pour être installées dans des projets énergétiques situés à l’ouest de la frontière entre l’Ontario et le Manitoba.

Transformateurs à liquide diélectrique (RR-2022-004)

Le Tribunal a procédé à un réexamen relatif à l’expiration afin de déterminer s’il y a lieu de maintenir son ordonnance concernant le dumping de transformateurs de grande puissance (TGP) originaires ou exportés de la République de Corée. Ces transformateurs sont des transformateurs à liquide diélectrique dont la puissance admissible maximale est égale ou supérieure à 60 000 kilovolts ampères, assemblés ou non, complets ou incomplets.

Les producteurs nationaux, le Syndicat des Métallos et Unifor ont appuyé la prorogation de l’ordonnance. HD Hyundai Electric Co., Ltd, un producteur étranger de TGP, s’est opposé à la prorogation de l’ordonnance. 

Le Tribunal a conclu que les producteurs coréens ont probablement une capacité suffisante pour augmenter leurs exportations vers le Canada et essaieront probablement de trouver le plus grand nombre de créneaux d’exportation possible, y compris sur le marché canadien si le Tribunal permettait l’expiration de l’ordonnance. De plus, la nature des TGP en tant que biens d’équipement (c’est-à-dire des marchandises qui sont « fabriquées sur commande » une fois qu’une vente est effectuée) et son incidence sur l’offre, la vente et la livraison de TGP signifieraient que les prix diminueraient probablement avant que les volumes d’importation n’augmentent advenant l’expiration de l’ordonnance.

Le Tribunal a également constaté que le marché des TGP était moins libre et moins transparent que les marchés de nombreux produits qui sont achetés et vendus publiquement, notamment les produits de base. Au cours de son enquête, le Tribunal a fait remarquer que la valeur des soumissions pouvait varier grandement d’un fournisseur à l’autre, en partie parce qu’ils estimaient souvent de façon inexacte les prix de leurs concurrents. Les producteurs nationaux ont ainsi été amenés à soumissionner à des prix inférieurs à ceux nécessaires pour être compétitifs.

Ainsi, en cas d’expiration de l’ordonnance, il y aurait probablement une augmentation importante du volume de TGP coréens offerts à des prix inférieurs à ceux des producteurs nationaux. Cette situation, combinée à la transparence limitée des prix courants de TGP, entraînerait une baisse des prix sur le marché canadien. Par conséquent, le Tribunal a conclu que, sans l’ordonnance, les ventes et la situation financière de la branche de production nationale seraient sensiblement plus mauvaises.

Dans son analyse de la probabilité de dommage dans le cadre du présent réexamen relatif à l’expiration, le Tribunal a également tenu compte des répercussions possibles de l’absence de cette ordonnance sur les travailleurs employés dans l’industrie des transformateurs. Le Tribunal a constaté que l’expiration de l’ordonnance pourrait avoir un effet négatif important sur l’emploi et les travailleurs. Les producteurs nationaux pourraient devoir réduire leurs effectifs s’ils perdent des ventes. Une telle situation entraînera des répercussions importantes sur une industrie qui dépend fortement d’employés hautement qualifiés et compétents.

Décisions prenant en compte des répercussions sur les travailleurs

En juin 2022, la Loi sur les mesures spéciales d’importation a été modifiée de manière à prévoir que les évaluations du dommage doivent tenir compte des répercussions sur les travailleurs employés par la branche de production nationale. Le Règlement sur les mesures spéciales d’importation a également été modifié pour intégrer plusieurs nouveaux facteurs que le Tribunal doit prendre en compte lors de ces évaluations, notamment les effets sur l’embauche, les niveaux d’emploi et les conditions d’emploi des travailleurs (salaires, heures travaillées, régimes de retraite et avantages sociaux). Ces modifications s’appliquaient à toutes les enquêtes et à tous les réexamens relatifs à l’expiration entrepris après juin 2022. Par conséquent, le Tribunal a tenu compte des nouveaux facteurs réglementaires dans des réexamens relatifs à l’expiration qui ont été conclus au cours du présent exercice, particulièrement dans Tubes de canalisation en acier au carbone et en acier allié (RR-2022-001), Raccords de tuyauterie en cuivre (RR-2022-003) et Transformateurs à liquide diélectrique (RR-2022-004).