Lignes directrices sur les enquêtes de sauvegarde

Au Canada, comme dans de nombreuses nations commerçantes, la loi permet l’application de mesures de sauvegarde pour aider les producteurs nationaux qui ont subi ou sont susceptibles de subir un dommage grave en raison des importations accrues faisant l’objet d’un commerce loyal. Cette loi met en œuvre les droits et obligations du Canada aux termes de l’Accord sur les sauvegardes de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) à l’égard des enquêtes et des mesures de sauvegarde globales. Dans le cadre d’une enquête de sauvegarde globale, le Tribunal examine l’incidence des importations des marchandises en provenance de tous les pays sur les producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes.

Le Tribunal peut effectuer des enquêtes de sauvegarde globales, des enquêtes d’exclusion, des examens de mi-période et des enquêtes de prorogation aux termes de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur (Loi sur le TCCE), du Règlement sur le Tribunal canadien du commerce extérieur (Règlement sur le TCCE) et des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur (Règles du TCCE). Le gouvernement peut appliquer des mesures de sauvegarde sous forme d’une surtaxe à l’importation aux termes du Tarif des douanes ou d’une restriction (contingent d’importation ou contingent tarifaire) aux termes de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation.

La Loi sur le TCCE comporte aussi des dispositions relatives aux enquêtes de sauvegarde aux termes de divers accords de libre-échange bilatéraux dont le Canada est signataire. Ces enquêtes sont dénommées « enquêtes de sauvegarde bilatérales ». Dans le cadre d’une enquête de sauvegarde bilatérale, le Tribunal examine l’incidence sur les producteurs nationaux des marchandises importées en provenance d’un pays avec lequel le Canada a conclu un accord de libre-échange bilatéral. En principe, l’objet consiste à déterminer si, en raison des réductions tarifaires prévues aux termes de l’accord de libre-échange bilatéral, des marchandises sont importées du pays en question en quantité tellement accrue et dans des conditions telles que leur importation cause ou menace de causer un dommage grave aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes. Dans le cadre d’une enquête de sauvegarde bilatérale, les mesures de sauvegarde, si appliquées, se limitent à la suspension temporaire de réductions tarifaires ou au rétablissement des taux du tarif de la nation la plus favorisée. Les mesures peuvent s’appliquer pour une période maximale de trois ans, suivie, dans certains cas, d’une période d’élimination progressive d’un an.

Le processus d’enquête de sauvegarde débute lorsqu’une partie plaignante (c.-à-d. tout producteur national de marchandises similaires ou directement concurrentes avec des marchandises importées au Canada ou toute personne ou association la représentant, ou un syndicat dont les membres sont engagés dans la production canadienne de marchandises similaires ou directement concurrentes.) dépose une plainte écrite auprès du Tribunal alléguant que les marchandises sont importées en quantité tellement accrue et dans des conditions telles que leur importation constitue ou menace de constituer une cause principale de dommage grave porté aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes.

Dépôt d’une plainte écrite

Une plainte de dommage grave doit être déposée auprès du Tribunal et doit comporter les renseignements prescrits aux paragraphes 23(2) et 23(3) de la Loi sur le TCCE, ainsi qu’aux renseignements précisés par le Tribunal à l’annexe 2. À titre d’exemple, la partie plaignante doit énoncer de façon raisonnablement détaillée, les faits sur lesquels elle fonde ses allégations de dommage grave et fournir les éléments de preuve et les documents à l’appui. En outre, le Tribunal peut demander à la partie plaignante de fournir des renseignements supplémentaires dans sa plainte écrite quant au lien entre les producteurs nationaux et les exportateurs ou les importateurs, conformément au paragraphe 83(2) des Règles du TCCE.

La partie plaignante doit, autant que possible, fonder sa plainte écrite exclusivement sur des renseignements publics. Cependant, elle peut déposer auprès du Tribunal des renseignements confidentiels pertinents aux questions en litige, au besoin. Dans ce dernier cas, la partie plaignante doit fournir un résumé public ou une version expurgée de ces renseignements confidentiels et respecter les exigences du paragraphe 46(1) de la Loi sur le TCCE. Les Lignes directrices sur la confidentialité du Tribunal fournissent de plus amples renseignements sur le traitement des renseignements confidentiels dans le cadre d’une procédure devant le Tribunal.

Décision relative au caractère complet du dossier d’une plainte écrite

Le jour suivant la réception d’une plainte écrite de dommage grave, le Tribunal accuse réception de la plainte et l’examine pour s’assurer qu’elle respecte les exigences énoncées à l’annexe 2.

Le Tribunal dispose de 21 jours pour rendre sa décision quant au caractère complet du dossier de la plainte écrite de dommage grave. Si le Tribunal détermine que le dossier de la plainte est complet, il en informe la partie plaignante ainsi que toute autre personne et tout gouvernement pouvant avoir un intérêt dans l’affaire.

Si le Tribunal détermine que le dossier de la plainte écrite de dommage grave est incomplet, il peut demander à la partie plaignante de fournir des renseignements supplémentaires dans le délai de 21 jours. Après avoir examiné les renseignements supplémentaires présentés par la partie plaignante, le Tribunal peut soit déterminer que le dossier de la plainte est complet, soit mettre fin au processus d’enquête de sauvegarde. Si le Tribunal détermine que le dossier de la plainte est incomplet, il informe la partie plaignante de sa décision et de ses motifs.

Le Tribunal publie également un avis de décision dans la Gazette du Canada et affiche sa décision et ses motifs sur son site Web.

Décision concernant l’ouverture d’une enquête de sauvegarde

Lorsque le Tribunal détermine que le dossier d’une plainte de dommage grave est complet, il doit ensuite déterminer si l’ouverture d’une enquête de sauvegarde est justifiée en se fondant sur les renseignements fournis dans la plainte. Il doit rendre sa décision le jour 51, soit au plus tard 30 jours après avoir déterminé que le dossier de la plainte est complet.

Pour ouvrir une enquête de sauvegarde, le Tribunal doit être convaincu que les trois conditions ci dessous prévues au paragraphe 26(1) de la Loi sur le TCCE sont remplies :

• Indication raisonnable de dommage grave – le Tribunal doit être convaincu qu’il y a indication raisonnable que l’importation des marchandises se fait en quantité tellement accrue et dans des conditions telles qu’elle cause ou menace de causer un dommage grave aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes.
• Qualité pour agir – la plainte est présentée ou appuyée par les producteurs nationaux d’une part importante des marchandises similaires ou directement concurrentes produites au Canada, ou elle est présentée en leur nom.
• Absence d’affaires récentes semblables – le Tribunal ne peut ouvrir une enquête de sauvegarde s’il a tenu une enquête de sauvegarde liée aux mêmes marchandises dans les deux ans précédant la réception d’une plainte.

Si le Tribunal décide que l’ouverture d’une enquête de sauvegarde est justifiée, il fait part de sa décision et de ses motifs à la partie plaignante ainsi qu’aux autres personnes et aux gouvernements intéressés qui ont été instruits du dossier complet de la plainte écrite de dommage grave. Le Tribunal publie un avis de décision dans la Gazette du Canada et affiche sa décision et ses motifs sur son site Web. Il fait également parvenir au gouvernement une copie de la plainte dont le dossier est complet et des renseignements joints à la plainte. Ceci commence alors l’étape de l’enquête du processus d’enquête de sauvegarde.

Si le Tribunal décide que l’ouverture d’une enquête de sauvegarde n’est pas justifiée, il informe la partie plaignante ainsi que les autres personnes et les gouvernements intéressés de sa décision et leur fournit les motifs de sa décision. Le Tribunal publie un avis de décision dans la Gazette du Canada et affiche sa décision et ses motifs sur son site Web. Le processus d’enquête de sauvegarde prend ainsi fin.

En outre, le Tribunal n’envisagera d’ouvrir une enquête de sauvegarde à la suite d’une nouvelle plainte de dommage grave concernant les mêmes marchandises que si la partie plaignante peut démontrer qu’il y a eu changement de la situation depuis que le Tribunal a rejeté la première plainte. Le Tribunal n’envisagera pas non plus d’ouvrir une enquête de sauvegarde s’il est d’avis que le dommage causé aux producteurs nationaux est attribuable au dumping et/ou au subventionnement des importations. Dans un tel cas, il suspend sa procédure et renvoie l’affaire à l’Agence des services frontaliers du Canada. Le Tribunal peut également rendre une telle décision au cours d’une enquête de sauvegarde. Toutefois, si l’Agence ne donne pas suite ou met fin à son enquête de dumping et/ou de subventionnement, le Tribunal peut ouvrir ou poursuivre l’enquête de sauvegarde à la demande de la partie plaignante.

Avis d’enquête de sauvegarde

Le Tribunal ouvre une enquête de sauvegarde après avoir déterminé qu’une telle enquête est justifiée ou après que le gouvernement lui a directement ordonné de le faire. Si le Tribunal reçoit un décret de saisine du gouvernement, il doit publier un avis d’ouverture d’enquête de sauvegarde et en informer les personnes et les gouvernements intéressés. Le Tribunal publie également l’avis d’ouverture d’enquête de sauvegarde dans la Gazette du Canada et l’affiche sur son site Web.

L’avis d’enquête de sauvegarde décrit le produit, y compris son classement tarifaire, et énonce les règles générales à l’intention des parties qui souhaitent participer à l’enquête de sauvegarde. Il donne également les dates auxquelles les parties doivent déposer leurs exposés écrits et les renseignements demandés par le Tribunal, ainsi que les date et lieu de l’audience. Des renseignements détaillés sur le contenu de l’avis sont prévus à l’article 85 des Règles du TCCE.

Calendrier du déroulement d’une enquête de sauvegarde

Le Tribunal dispose de 180 jours pour mener une enquête de sauvegarde normale. Cependant, ce délai prescrit par la loi peut être prorogé jusqu’à 270 jours dans le cadre d’une affaire complexe dans laquelle la portée de l’enquête de sauvegarde est beaucoup plus grande que d’habitude, p. ex. lorsqu’il y a plusieurs produits, ou plusieurs branches de production fabriquant plusieurs produits, ou lorsqu’une audience d’une durée de plusieurs semaines est prévue étant donné le grand nombre de parties.

Le délai du Tribunal prescrit par la loi est également prorogé à 270 jours lorsque le gouvernement lui ordonne d’examiner d’autres questions, y compris les mesures de sauvegarde les plus appropriées advenant une décision de dommage grave ou de menace d’un tel dommage. Le gouvernement peut ordonner au Tribunal de recommander des mesures de sauvegarde, soit au cours d’une enquête de sauvegarde, soit après avoir reçu le rapport du Tribunal.

Le tableau ci-dessous présente un exemple de calendrier des événements-clés lors du déroulement d’une enquête de sauvegarde. Tant que le délai prescrit par la loi pour la publication du rapport est respecté, les autres délais peuvent être légèrement modifiés et des événements-clés peuvent être ajoutés au calendrier si les circonstances le justifient.

Avis de participation, avis de représentation, et actes de déclaration et d’engagement en matière de confidentialité

Toute personne ou tout gouvernement qui souhaite participer à titre de partie à une enquête de sauvegarde doit déposer le Formulaire I — Avis de participation (partie) au plus tard à la date indiquée. Chaque conseiller qui a l’intention de représenter une partie à une enquête de sauvegarde doit déposer le Formulaire II — Avis de représentation (avocat inscrit au dossier) et, s’il souhaite pour accéder à des renseignements confidentiels, il doit également déposer le Formulaire III — Acte de déclaration et d’engagement (avocat inscrit au dossier) au plus tard à la date indiquée.

Une partie n’est pas tenue d’être représentée par un conseiller; toutefois, seul le conseiller peut avoir accès aux renseignements confidentiels versés au dossier. Le Tribunal veille à ce qu’une version publique des renseignements confidentiels soit mise à la disposition des parties non représentées par un conseiller.

Questionnaires

Au début d’une enquête de sauvegarde, le Tribunal publie sur son site Web les questionnaires devant être remplis par la partie plaignante, les autres producteurs nationaux, les importateurs, les producteurs étrangers, les acheteurs et les autres parties intéressées connues. Dans ces questionnaires, le Tribunal demande des renseignements qui peuvent couvrir jusqu’aux cinq dernières années civiles d’activités. Ces questionnaires visent notamment à recueillir des renseignements sur le volume et la valeur des importations, sur la production et les ventes nationales, et sur les résultats financiers des producteurs nationaux.

Le contenu des questionnaires peut être modifié selon l’enquête de sauvegarde.

Les répondants disposent d’environ un mois pour remplir les questionnaires et doivent faire parvenir leurs réponses au Tribunal au plus tard le jour 30.

Rapport d’enquête du Tribunal

Le Tribunal prépare un rapport d’enquête (public et confidentiel) en fonction des renseignements recueillis dans les réponses aux questionnaires et d’autres renseignements pertinents contenus dans le dossier officiel. Le rapport présente également les renseignements relatifs aux facteurs que le Tribunal doit examiner pour arriver à sa décision. Le rapport fait partie du dossier officiel et est distribué aux parties.

Distribution du dossier du Tribunal

Au jour 70, le Tribunal distribue les renseignements versés au dossier.

À la date de distribution, les renseignements versés au dossier comprennent :

• la plainte écrite et tout autre renseignement joint à la plainte;
• les réponses aux questionnaires du Tribunal;
• le rapport d’enquête;
• d’autres renseignements factuels sur la production nationale, les importations et les marchés national et mondial recueillis de sources fiables;
• d’autres renseignements recueillis de diverses sources qui pourraient améliorer le fondement probatoire de l’enquête de sauvegarde.

Mémoires ou exposés écrits

Du jour 85 au jour 110, les parties et les conseillers ont l’occasion de déposer des mémoires ou des exposés et des déclarations de témoins dans lesquels ils appuient ou s’opposent à une décision de dommage grave ou de menace d’un tel dommage.

Les exposés écrits contiennent généralement des éléments de preuve documentaire sous forme de résumé écrit de la position qui sera plaidée à l’audience, des déclarations de témoins qui témoigneront à l’audience et des pièces sur lesquelles les parties s’appuieront pour présenter leurs éléments de preuve.

Audience

De manière générale, une audience débute au jour 120. L’audience, se tenant devant un jury de trois membres (les décideurs), peut se composer à la fois de séances publiques et, lorsque les renseignements faisant l’objet des discussions sont de nature sensible ou confidentielle, de séances à huis clos (privées). L’audience a généralement lieu dans les locaux du Tribunal à Ottawa (Ontario), ou se tient par vidéoconférence, et peut se dérouler sur quelques jours à quelques semaines, selon la complexité de l’affaire et du nombre de participants.

À l’audience, les producteurs nationaux fournissent généralement des éléments de preuve selon lesquels les marchandises importées au Canada le sont en quantité tellement accrue et dans des conditions telles que leur importation constitue ou menace de constituer la cause principale de dommage grave. Les éléments de preuve présentés par les producteurs nationaux peuvent viser des facteurs tels que la perte de ventes au profit des importations, la sous-cotation, la baisse ou la compression des prix, et une diminution de la part de marché, de la rentabilité, du rendement des investissements, des liquidités, de la croissance, de la capacité d’obtenir des capitaux et de l’emploi. Les importateurs ou les producteurs étrangers, et parfois les utilisateurs des marchandises, contestent habituellement les arguments des producteurs nationaux. Ils peuvent présenter des éléments de preuve selon lesquels la variété particulière de marchandises qu’ils importent au Canada ne contribue à aucun dommage grave que les producteurs nationaux peuvent subir. Après le contre-interrogatoire et les questions du Tribunal, chaque partie a l’occasion de résumer sa position et de répondre aux arguments des autres parties lors de la plaidoirie finale.

Présentation au gouvernement du rapport du Tribunal

Le jour 180 d’une affaire normale, ou le jour 270 d’une affaire complexe, le Tribunal présente au gouvernement un rapport énonçant sa décision quant à la question de savoir si les marchandises visées par l’enquête de sauvegarde sont importées au Canada en quantité tellement accrue et dans des conditions telles que leur importation constitue ou menace de constituer une cause principale du dommage grave porté aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes.

Lorsque le gouvernement ordonne au Tribunal de recommander les mesures de sauvegarde les plus appropriées advenant une décision positive de dommage grave ou de menace d’un tel dommage, le Tribunal a jusqu’au jour 270 pour lui présenter son rapport lui faisant part de ses recommandations.

Le Tribunal distribue son rapport, contenant ses recommandations s’il y a lieu, à la partie plaignante, ainsi qu’aux autres personnes et aux gouvernements intéressés. Il publie également le rapport, contenant ses recommandations s’il y a lieu, sur son site Web. Un avis de présentation du rapport est publié dans la Gazette du Canada. Si le gouvernement a demandé l’enquête de sauvegarde, le Tribunal présente le rapport, contenant ses recommandations s’il y a lieu, au Parlement.

Le gouvernement peut appliquer des mesures de sauvegarde aux importations provenant d’un pays avec lequel le Canada a conclu un accord de libre-échange bilatéral qui a précédemment été exclu des mesures de sauvegarde globales si le Tribunal détermine, à la suite d’une plainte déposée par un producteur national, qu’une augmentation subite des importations en provenance de ce pays diminue l’efficacité des mesures de sauvegarde globales.

Le Tribunal doit décider dans les 30 jours suivant la réception d’une plainte s’il mène une enquête. Il doit présenter un rapport au gouvernement dans les 60 jours suivant l’ouverture d’une enquête. Un avis du rapport est donné à la partie plaignante et aux autres personnes et aux gouvernements intéressés, publié dans la Gazette du Canada et affiché sur le site Web du Tribunal.

Le Tribunal peut mener une enquête de prorogation pour déterminer si une mesure de sauvegarde qui arrive à expiration est encore nécessaire. Il publie un avis d’expiration huit mois avant la date d’expiration prévue de la mesure de sauvegarde globale. L’avis est donné à l’ensemble des parties et des gouvernements intéressés, publié dans la Gazette du Canada et affiché sur le site Web du Tribunal.

Les producteurs nationaux ou les syndicats dont les membres sont engagés dans la production canadienne de marchandises similaires ou directement concurrentes peuvent présenter une demande d’enquête de prorogation en fournissant les renseignements précisés par le Tribunal, y compris les faits sur la proportion de la production nationale que représentent les producteurs nationaux qui font ou appuient la demande. Si le Tribunal détermine que le dossier de la demande est complet, il en informe l’auteure de la demande et les autres parties et les gouvernements intéressés. Dans les 30 jours qui suivent, le Tribunal ouvre une enquête de prorogation s’il est convaincu que les renseignements fournis par l’auteure de la demande et en provenance d’autres sources indiquent, de façon raisonnable, que la mesure est encore nécessaire pour prévenir ou réparer le dommage grave ou la menace d’un tel dommage porté aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes et que la demande est faite au nom, ou avec l’appui, des producteurs nationaux qui représentent une part importante des marchandises produites au Canada.

Processus d’enquête de prorogation

L’enquête de prorogation est semblable à l’enquête de sauvegarde initiale. Le Tribunal publie un avis, informe les parties intéressées, les gouvernements et le ministre des Finances, obtient des renseignements par l’entremise de questionnaires, demande des exposés écrits et peut tenir une audience. Il doit présenter son rapport au gouvernement au plus tard 45 jours avant la date d’expiration de la mesure.

Comme dans le cadre d’une enquête de sauvegarde initiale, le gouvernement peut demander au Tribunal d’examiner toute autre question liée à la demande d’enquête de prorogation et de lui en faire rapport.

Un avis du rapport du Tribunal est donné aux parties et aux gouvernements intéressés, publié dans la Gazette du Canada et affiché sur le site Web du Tribunal. Si le Tribunal détermine que les mesures demeurent nécessaires pour prévenir ou réparer le dommage grave ou la menace d’un tel dommage et que des éléments de preuve indiquent que les producteurs nationaux s’ajustent à la concurrence des importations, le gouvernement peut proroger les mesures de sauvegarde.

Les gouvernements étrangers visés par une enquête ou des mesures de sauvegarde peuvent avoir recours aux mécanismes de consultation et de règlement de différends prévus par l’Organe de règlement des différends de l’OMC.